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Atelier sur les enjeux liés à l'amélioration de la performance du système fédéral de réglementation et sur la portée de la recherche

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1 Introduction

1.1 Objectif et contexte

Le Bureau de gestion des grands projets (BGGP) de Ressources naturelles Canada dirige actuellement un travail de collaboration visant l'amélioration du rendement de l'ensemble du système de réglementation pour les grands projets de ressources au Canada. Un volet fondamental de cette initiative consiste à effectuer des travaux de recherche et d'analyse portant sur des orientations stratégiques, réglementaires et législatives, à court terme et à plus longue échéance, visant à améliorer le processus fédéral. En cherchant à mettre de l'avant des améliorations au système de réglementation, cette initiative analysera l'ensemble du système, du début à la fin (de l'étape précédant la soumission à celle du suivi et du contrôle).

Le BGGP a organisé, le 10 décembre 2008, à Ottawa, un atelier sur les enjeux et sur la portée de la recherche. Les objectifs de cet atelier étaient les suivants :

  • cibler des aspects du système fédéral de réglementation pour les grands projets de ressources où des améliorations seraient souhaitables, à court terme (d'ici un an) et à plus longue échéance (dans les deux ou trois prochaines années);
  • cibler les besoins à court terme et à plus longue échéance en matière de recherche stratégique en vue de soutenir les améliorations souhaitées

L'ordre du jour de l'atelier figure à l'annexe A.

Vingt-trois personnes ayant des perspectives et des expériences diverses en ce qui a trait au système de réglementation pour les grands projets de ressources ont participé à l'atelier. Parmi eux figuraient des représentants d'associations industrielles, d'organismes environnementaux non gouvernementaux, et du milieu universitaire, de même que des praticiens en évaluation environnementale. Ces participants, de même que des membres du personnel du BGGP, du milieu de la réglementation fédérale et de Stratos, ont pris part à cet atelierNote de bas de page 1 (voir la liste des participants à l'annexe B).

Ce rapport comporte un résumé des perspectives et des idées émises et mises en commun dans le cadre de l'atelier. L'atelier n'a pas été organisé à titre de consultation officielle. Il ne visait en outre pas l'atteinte d'un consensus entre les intérêts et les spécialistes participants. Par contre, le rapport fait état d'éléments de convergence issus des discussions.

1.2 Ouverture de l'atelier

Jill Baker, directrice, Recherche en politiques, a souhaité la bienvenue aux participants au nom du sous-ministre adjoint du BGGP, Philip Jennings. Mme Baker a également présenté un aperçu du BGGP, de son mandat et des objectifs de l'atelier.

Mme Baker a souligné que l'amélioration du processus réglementaire requiert une approche intégrée et fondée sur des systèmes, ainsi qu'une collaboration entre tous les organismes gouvernementaux clés détenant des responsabilités en matière de gestion des grands projets de ressources : Ressources naturelles Canada (RNCan), Environnement Canada (EC), Transports Canada (TC), Pêches et Océans Canada (MPO), Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACEE), la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) et l'Office national de l'énergie (ONE)Note de bas de page 2. Le mandat du BGGP englobe l'élaboration et la mise en place d'améliorations immédiates au système de réglementation (dont bon nombre sont déjà en cours de réalisation), de même que de recherche et de stratégies en vue de la mise en œuvre d'améliorations à long terme, y compris des changements structurels au système.

Mme Baker a ensuite procédé à une brève présentation des travaux réalisés sur diverses possibilités d'orientations stratégiques pour le BGGP, en faisant état des objectifs généraux et des objectifs visés.

2 L'actuel processus fédéral de réglementation

Pour préparer le terrain à une discussion plénière, Robert Boulden, de Boulden Environmental Consulting, a dressé un survol de l'actuel processus fédéral de réglementation. M. Boulden a présenté un aperçu des principaux actes et règlements constituant le système fédéral de réglementation et a évoqué certaines des sources de complexité qui caractérisent ce système.

À la suite de la présentation, on a tenu une discussion plénière en table ronde au cours de laquelle les éléments suivants ont été abordés : ce qui fonctionne bien, ce qui pourrait être amélioré à brève échéance et ce qui pourrait être modifié, à plus long terme, au sein du système fédéral de réglementation.

Chaque participant a présenté ses perspectives initiales par rapport à l'actuel système de réglementation, répondant à l'une des questions énoncées ci-dessus. Dans l'ensemble, les participants ont fait ressortir la nécessité d'apporter des améliorations en ce qui a trait au rendement et à l'efficacité des processus réglementaires compte tenu de l'augmentation des investissements dans l'avancement des énergies nouvelles (y compris les formes d'énergie renouvelable), dans le déploiement d'autres ressources, dans le transport et dans le développement de l'infrastructure urbaine :

  • en se centrant sur les caractéristiques et sur les enjeux essentiels de chaque projet dans le cadre du processus d'évaluation environnementale;
  • en améliorant la base de connaissances quant aux conditions environnementales régionales et locales qui s'appliquent aux nouveaux projets;
  • en améliorant les compétences au sein des ministères et des organismes fédéraux;
  • en veillant à ce que les résultats en matière de réglementation soient liés à la réalisation d'objectifs stratégiques clés, plus particulièrement dans le cas de ceux qui visent les changements climatiques et les liens entre l'énergie et les changements climatiques.

Les participants se sont dits encouragés par la mise en place et le rôle du BGGP et se sont déclarés prêts à s'engager, en collaboration avec le Bureau, à améliorer davantage le système de réglementation.

Les sections qui suivent reprennent, en résumé, les principaux messages et les principales thématiques dont ont fait état les participants.

2.1 Intégrer les objectifs stratégiques à la pratique réglementaire

Le système s'est révélé inefficace par rapport à l'enjeu fondamental : les changements climatiques.

Les participants soulignent que le système de réglementation actuel ne tient pas compte des récents objectifs du gouvernement du Canada et qu'il est retardé par un manque de stratégie fédérale claire, principalement en matière de changements climatiques et de durabilité, de façon générale. D'un côté, il existe un vide en fait de politique fédérale énergétique, de même qu'au chapitre des liens entre l'énergie et l'environnement. Par ailleurs, certaines lois, comme la Loi fédérale sur le développement durable et la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, devraient avoir une influence sur la façon dont les ministères fédéraux abordent leurs mandats réglementaires. Un participant fait ressortir que le processus réglementaire pour les grands projets est inefficace à moins de s'attaquer aux changements climatiques. Bien que de récentes commissions d'examen se soient penchées sur la viabilité écologique, un participant souligne qu'il faut officialiser les considérations liées à la viabilité écologique dans le système de réglementation.

Nous avons manqué une génération d'investissement nécessaire à un mode de vie plus écologiquement viable.

Quelques participants font remarquer que bien que les projets doivent être scrutés sous l'angle des répercussions qu'ils sont susceptibles d'engendrer au chapitre des changements climatiques, le système de réglementation doit également se révéler efficace dans l'approbation de projets contribuant directement aux objectifs du Canada en matière climatique, comme les projets d'énergie propre et les projets d'envergure visant le transport en commun. Le fait d'améliorer l'efficacité du système de réglementation pour de tels projets aidera le Canada à atteindre ses objectifs en matière de réduction des émissions de carbone.

Un participant signale que pour certains projets, comme ceux qui portent sur le développement nucléaire, le processus réglementaire devient un forum de débat public. Ce participant souhaite davantage de clarté par rapport aux questions stratégiques connexes, afin de centrer le processus réglementaire sur le fonctionnement sécuritaire de l'industrie, en tenant compte de la dimension de la protection environnementale, dans le contexte d'une politique établie hors des processus liés aux projets.

Un participant signale que pour certains projets, comme ceux qui portent sur le développement nucléaire, le processus réglementaire devient un forum de débat public. Ce participant souhaite davantage de clarté par rapport aux questions stratégiques connexes, afin de centrer le processus réglementaire sur le fonctionnement sécuritaire de l'industrie, en tenant compte de la dimension de la protection environnementale, dans le contexte d'une politique établie hors des processus liés aux projets.

2.2 Se centrer sur les enjeux essentiels

Plusieurs participants sont d'avis qu'un processus réglementaire mieux centré s'impose. Dans le cas de la plupart des projets étudiés à des fins d'approbation, seuls quelques enjeux essentiels motivent la décision et l'approbation finale. On gagnerait à améliorer le système de réglementation en veillant à ce que ces enjeux essentiels, dans la mesure du possible, soient rapidement repérés et transmis aux décideurs, afin de guider les décisions prises dans le cadre du processus réglementaire. Un participant déclare que la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ne constitue pas un texte législatif efficace en vue de cet objectif.

Un autre participant soulève que les problèmes de moindre importance peuvent être réglés durant le cycle de vie du projet, par l'entremise d'un système de gestion de la qualité totale mis en place après les décisions portant sur l'évaluation environnementale, ou d'approbations réglementaires subséquentes plutôt qu'à l'étape de l'évaluation environnementale.

2.3 Amélioration de la base de connaissances

Le gouvernement doit revenir à ce qu'il maîtrise bien : la cueillette de connaissances et l'établissement de bases de référence. La qualité s'en trouverait améliorée.

Du point de vue de bon nombre de participants, le rôle du gouvernement fédéral pour ce qui est de transmettre l'information sous-jacente à l'appui des processus réglementaires a diminué, surtout pour ce qui est de l'établissement des objectifs environnementaux et de la réalisation de la recherche nécessaire au soutien de ces objectifs. Les participants font plus particulièrement référence à la dimension de l'évaluation des effets cumulatifs et à l'état des rapports environnementaux comme étant des domaines où le gouvernement n'a pas su évoluer au rythme des besoins.

2.4 Amélioration des compétences

[Les praticiens de l'évaluation environnementale] sont réfractaires au risque et finissent par tout étudier …

Certains participants soutiennent que les compétences techniques chez les praticiens en évaluation environnementale au sein du gouvernement fédéral gagneraient à être enrichies. Il s'agit là d'une amélioration impossible à accomplir par l'entremise de modifications législatives. Un participant précise que les praticiens du gouvernement fédéral doivent avoir de l'expérience dans la gestion de grands projets, de même qu'une connaissance des secteurs et des types de projets sur lesquels ils travaillent, de même que des compétences en ce qui a trait au processus réglementaire à proprement parler. On exprime en outre des inquiétudes par rapport au roulement de ces représentants gouvernementaux, ce qui constitue une entrave à la mémoire institutionnelle.

2.5 Renforcer les processus stratégiques/essentiels (processus de métaniveau)

Quelques participants sont d'avis que les processus se situant au-dessus du niveau des projets, comme l'évaluation environnementale stratégique (EES) et les plans d'occupation du sol, devraient être renforcés et liés plus efficacement aux évaluations de projets. On s'inquiète de ce que l'EES, jusqu'ici, constitue principalement un exercice papier.

2.6 Autres enjeux :

  • Un participant souligne qu'il y a actuellement une division entre les politiques et les organismes de réglementation en ce qui a trait aux peuples autochtones et que le gouvernement fédéral a l'obligation légale de régler cette problématique en intégrant les droits des peuples autochtones au processus réglementaire.
  • Les processus de réglementation doivent garantir un bon rendement environnemental et respecter les seuils écologiques.
  • Il faut plus de clarté en ce qui a trait à la mise en place du principe de précaution et de la gestion adaptive dans le cadre du processus d'évaluation environnementale.
  • De nombreux participants sont d'avis que les organismes fédéraux de réglementation semblent davantage centrés sur le processus que sur des résultats en matière environnementale et, de façon plus générale, en matière de viabilité écologique.
  • Un participant relève qu'un chevauchement persiste entre les processus fédéraux d'évaluation environnementale et d'émission de permis/licences et que l'on gagnerait à envisager la mise en place d'un seul processus d'examen.
  • L'harmonisation avec les systèmes provinciaux de réglementation doit être prise en considération et intégrée à toute révision plus vaste du processus de réglementation.
  • Les évaluations doivent faire l'objet de déclenchements plus tôt, durant le processus de planification, et on doit veiller à une meilleure coordination entre les déclencheurs fédéraux.

3 Enjeux fondamentaux en matière de réglementation devant être traités par le BGGP

À la suite de la discussion plénière en table ronde, les participants se sont divisés en petits groupes pour discuter des questions suivantes :

  • Selon votre expérience (d'ordre général ou davantage axée sur un secteur en particulier), quelles sont les problématiques fondamentales qui entravent actuellement le rendement et l'efficacité du processus fédéral de réglementation?
  • Quelles initiatives (antérieures, en cours de réalisation ou projetées) des ministères ou des organismes constituent des étapes positives en vue d'une amélioration de la situation?

Les participants ont fait ressortir diverses problématiques entravant le rendement et l'efficacité du processus fédéral de réglementation. Dans bien des cas, les participants ont élaboré sur les enjeux soulevés dans le cadre de la séance plénière du début. Certaines initiatives gouvernementales et ministérielles positives ont été évoquées comme étant des démarches contribuant à l'amélioration des processus réglementaires.

3.1 Enjeux fondamentaux, à court et à long terme, par rapport au processus réglementaire

Capacités des ressources humaines

Les participants se disent inquiets du manque d'expérience et de compétence de certains praticiens du milieu de la réglementation fédérale, qui se traduit par une aversion au risque, une tendance à demander des renseignements supplémentaires, une hésitation à aller de l'avant dans les étapes du processus et une réticence à permettre au processus d'évaluation environnementale de se centrer sur quelques enjeux importants. Certains participants attribuent cette problématique en matière de capacité au roulement de personnel au sein de certains ministères et organismes. D'autres sont d'avis que les compétences sont trop disséminées parmi les ministères et les organismes fédéraux.

Capacités en matière de données et d'information

Les participants font également état d'une série de problématiques liées aux contraintes en matière d'information dans le cadre du processus réglementaire, dont le manque de disponibilité d'information et de données environnementales de référence dans les régions, le manque de clarté en ce qui a trait aux renseignements demandés aux diverses étapes du processus et l'absence de mise en commun de l'information entre les organismes. Parmi les problématiques ciblées figurent les suivantes :

  • le manque de bonne information de référence, d'information sur les seuils et d'indicateurs cohérents, que l'on attribue à l'absence de gestion et de consolidation de l'information issue des évaluations environnementales précédentes, de même qu'à l'absence d'un processus de production de rapports nationaux et régionaux sur l'état de l'environnement;
  • le manque de clarté entre les promoteurs en ce qui a trait au degré d'information requise à chaque étape ou pour chaque aspect du processus réglementaire (p. ex., une étude d'impact sur l'environnement (EIE) par rapport à une approbation réglementaire);
  • trop peu de mise en commun et de transfert des connaissances entre les organismes et les ordres de gouvernement, de même qu'au sein des organismes entre les effectifs;
  • le manque de connaissances des praticiens en poste à Ottawa par rapport aux régions et aux projets particuliers. Un certain degré de connaissance est de rigueur afin de bien mesurer la portée des enjeux et de centrer l'évaluation environnementale. Un manque de connaissances a pour effet de paralyser le processus et d'enfoncer la démarche dans des détails superflus.

Certains participants déplorent également le manque de renseignements par rapport au rendement des processus d'évaluation environnementale précédents, soulignant que si l'on disposait de tels renseignements, l'amélioration du rendement du système s'en trouverait peut-être favorisée.

Calendriers

Les participants font état de diverses problématiques liées aux calendriers et aux échéanciers des évaluations environnementales et des approbations réglementaires, notamment :

  • le déclenchement trop tardif des évaluations environnementales dans le cas de certains projets;
  • le Règlement sur la coordination fédérale n'est pas toujours bien observé;
  • les retards dans le processus de réglementation représentent un coût significatif pour l'industrie, de même que pour la population. Il faut davantage de certitude et cette dimension devrait se traduire dans les ententes de projets (p. ex., par l'établissement de limites temporelles).

Manque d'intégration avec les processus d'aménagement du territoire et les autres processus de niveau supérieur

Certains participants déplorent des lacunes en matière de planification, de même qu'un manque de plans régionaux qui puissent constituer une base pour les évaluations cumulatives et un contexte pour les évaluations environnementales portant sur des projets particuliers. L'un des enjeux, dit-on, est l'absence de cohérence dans les processus d'aménagement du territoire d'une province à l'autre. De plus, relève-t-on, le gouvernement fédéral n'a pas le mandat d'instaurer d'exigences au chapitre de l'aménagement.

Certains participants signalent que l'évaluation environnementale stratégique (EES) et l'évaluation régionale ne doivent pas être perçues comme des panacées pour régler les problèmes actuels. Il faut plutôt trouver des façons de les intégrer ou de les lier efficacement aux processus existants.

Manque d'intégration des objectifs en matière de changements climatiques et de viabilité écologique au système de réglementation

Certains soulignent qu'il existe des lacunes considérables dans les objectifs stratégiques fédéraux en matière de changements climatiques, d'énergie et de viabilité écologique. Par conséquent, les objectifs stratégiques dans ces domaines ne sont pas officiellement intégrés à l'actuel système fédéral de réglementation. Une suggestion particulière a été émise, à savoir, la possibilité d'intégrer aux énoncés des incidences environnementales (EIE) les avantages et les répercussions en matière de changements climatiques et de viabilité écologique.

Certains participants indiquent que l'évaluation environnementale stratégique (EES) pourrait contribuer à cibler les enjeux fondamentaux au tout début du processus de réglementation pour les grands projets.

Les participants élaborent sur la distinction entre la cohérence et du système de réglementation par rapport aux politiques actuelles et la façon de traduire celles-ci dans le système et, notamment, la façon d'insérer les enjeux stratégiques dans les évaluations environnementales de projets. Certains se disent inquiets des débats d'orientations qui surviennent dans le cadre du processus d'évaluation environnementale. Il s'agit d'ailleurs là d'un élément soulevé tout au long de l'atelier.

Manque d'intégration au système de réglementation des droits des Autochtones et de l'exigence de consultation prévue à l'article 35

Certains participants évoquent ce qu'ils qualifient de « manque de respect », dans le système de réglementation pour les grands projets, à l'endroit des dispositions constitutionnelles et des décisions de la Cour suprême du Canada au chapitre des droits des Autochtones. De plus, le processus d'évaluation environnementale ne fait pas suffisamment usage des connaissances autochtones traditionnelles. On suggère plus de clarté dans l'application des exigences de consultation prévues à l'article 35Note de bas de page 3, tant dans le cadre de l'évaluation environnementale que des autres processus réglementaires fédéraux.

Chevauchement et manque de coordination

Plusieurs participants soulèvent la problématique du chevauchement entre les organismes, ainsi que dans le cadre du traitement des dossiers (p. ex., les consultations de la Couronne) entre le processus d'évaluation environnementale et les processus réglementaires subséquents. Certains participants perçoivent également un manque de mise en commun et de confiance mutuelle entre les organismes fédéraux.

Des participants se disent en faveur d'une utilisation plus répandue de la disposition de substitution prévue dans le processus fédéral d'évaluation environnementale, en vertu de laquelle le processus d'évaluation environnementale (et non la décision) est confié à une plateforme législative et à un organisme mieux appropriés. À titre d'exemple, on évoque l'évaluation du projet de pipeline Emera Brunswick par l'Office national de l'énergie (plutôt que par l'entremise du processus de l'ACEE).

3.2 Démarches en vue d'améliorer la situation

Certaines actuelles et récentes initiatives du gouvernement fédéral ont été qualifiées de démarches positives en vue de l'amélioration du processus fédéral d'évaluation réglementaire. Plusieurs participants ont souligné les démarches entreprises jusqu'ici par le BGGP et le Comité des sous-ministres en matière de grands projets en vue d'améliorer le système de réglementation. Parmi les autres initiatives actuelles et projetées constituant des démarches positives en vue d'améliorer le système figurent les suivantes :

  • l'exemple de la substitution à laquelle on a recouru dans le cadre de l'évaluation environnementale du projet de pipeline Emera Brunswick, effectuée par l'Office national de l'énergie;
  • l'utilisation d'un processus simple dans les régions du nord (au Yukon, dans les Territoires-du-Nord-Ouest et au Nunavut), y compris la participation des organismes de réglementations dès le début de ce processus;
  • la désignation, par le MPO, d'intervenants particuliers dans ses bureaux régionaux aux fins des démarches d'évaluation environnementale, dans le cadre de son cadre de gestion du risque;
  • l'élaboration, par le Conseil canadien des ministres de l'Environnement (CCME), d'un cadre destiné aux évaluations régionales (un rapport public doit être déposé bientôt);
  • la base de données géoréférencées GéoConnexions de RNCan, renfermant de l'information environnementale;
  • Les activités de diffusion de l'ONE;
  • le programme de recherche et de développement de l'ACEE.

4 Besoins en matière de recherche liée à des problématiques fondamentales en matière de réglementation

Les participants se sont divisés en petits groupes pour discuter des besoins en matière de recherche liés aux questions suivantes :

  • En fonction des enjeux ciblés plus tôt en matière d'amélioration de la réglementation, quels sont les besoins à combler en matière de recherche et d'analyse stratégique pratique :
    • À court terme (d'ici un an)?
    • À plus longue échéance (dans les deux ou trois prochaines années)?
    • Que percevez-vous comme étant des priorités?

4.1 À court terme

Les participants ont ciblé les activités et les enjeux suivants en matière de recherche à court terme :

  • repérage et application de limites environnementales intérimaires et de seuils écologiques;
  • étude de mécanismes visant le déclenchement des évaluations environnementales en tout début de processus;
  • prédéfinition des exigences en matière d'information à chaque étape du processus réglementaire;
  • compilation des leçons apprises et des bilans des projets antérieurs (aspects positifs et négatifs) en vue d'analyser les enjeux critiques, les risques et les résultats du processus réglementaire, ainsi que d'évaluer les forces et les faiblesses de la proposition de projet (description du projet et EIE) et du processus;
  • repérage des lacunes dans les politiques au niveau fédéral et des moyens de combler ces vides (p. ex., changements climatiques, effets cumulatifs);
  • détermination de moyens en vue de l'atteinte des objectifs stratégiques fédéraux par l'entremise des processus réglementaires et de l'évaluation environnementale;
  • repérage d'indicateurs et cueillette de données sur le rendement du processus réglementaire.

4.2 À plus longue échéance

Les participants ont également ciblé les activités et les questions suivantes en ce qui a trait à la recherche à plus longue échéance :

  • exploration de l'élaboration d'exigences et de processus réglementaires distincts pour les projets gouvernementaux et les projets du secteur privé;
  • révision des déclencheurs fédéraux liés à l'évaluation environnementale en vue d'améliorer le rendement et l'efficacité de cette étape du processus d'évaluation environnementale;
  • évaluation de la possibilité de recourir à la substitution de l'organisme de réglementation pour l'ensemble du cycle, en vue :
    • de repérer d'autres possibilités de substitution efficace
    • d'examiner le concept de « l'autorité la mieux placée »;
  • révision d'ensemble du cadre réglementaire fédéral, visant toutes les étapes, du premier contact aux permis finaux, de même que les exigences en matière de consultation, afin de répondre aux questions suivantes :
    • Que faisons-nous et pourquoi?
    • Qu'est-ce qui est significatif pour le public?
  • élaboration d'indicateurs et de seuils écologiques cohérents;
  • élaboration de normes ou harmonisation des exigences en ce qui a trait à l'information des bases de références, notamment au chapitre de l'utilisation de formats compatibles en vue de recevoir l'information issue de différents projets, particulièrement en matière de gestion des effets cumulatifs;
  • examen de l'utilisation de l'évaluation régionale, notamment sous l'angle des questions suivantes :
    • Comment l'intégrer au processus d'évaluation environnementale?
    • Où le manque de données en matière d'évaluation régionale engendre-t-il des problèmes par rapport à l'évaluation environnementale et à la réglementation?
    • Que nous faut-il pour bâtir une capacité régionale en matière de données?
    • Repérage des pratiques exemplaires en matière d'évaluation environnementale, avec les suggestions des Autochtones (on peut tirer des exemples de ce qui se fait dans les Territoires-du-Nord-Ouest et au Québec).
  • examen des raisons des variations dans le calendrier de réalisation des évaluations environnementales, comme :
    • les questions liées à l'établissement de la portée de l'évaluation;
    • les décisions prises par les promoteurs;
    • la divergence dans les renseignements exigés par les ministères et les organismes provinciaux et fédéraux;
    • le chevauchement du travail effectué dans le cadre du processus de révision.
  • examen des exigences liées à la surveillance des répercussions du projet, après l'évaluation environnementale et l'approbation réglementaire, par souci de transparence et en vue de garantir la responsabilisation par rapport aux résultats des projets;
  • exploration et révision de modèles de gouvernance de remplacement pour les processus de révision réglementaire et l'évaluation environnementale (p. ex., un tribunal permanent de l'ACEE, semblable à l'ONE).

5 Discussion sur les approches adoptées à l'étranger : des leçons pour le Canada

Pour préparer le terrain en vue de cette discussion, Robert Connelly, de Connelly Environmental Assessment Consulting, a présenté un aperçu comparatif des déclencheurs et de la prise de décision dans le cadre des EIE à plusieurs endroits (tous étant des fédérations), soit en Autriche, en Australie, en Allemagne, en Inde, en Suisse, aux États-Unis, dans l'Union européenne et au Canada.

Les participants se sont penchés, en petits groupes de discussion, sur les questions suivantes :

  • Les déclencheurs fédéraux pour les évaluations environnementales sont-ils toujours pertinents?
    • Comment les projets révisables peuvent-ils faire l'objet d'un déclenchement suffisamment hâtif pour éviter les retards liés à leur évaluation?
    • Les autorités responsables peuvent-elles faire meilleur usage du processus de l'EIE pour recueillir de l'information et ainsi réduire le temps dont elles ont besoin pour les permis, les autorisations ou les décisions liées au financement?
    • Les déclencheurs engendrent-ils l'inclusion de trop nombreux projets de moindre envergure?
  • L'autoévaluation est-elle toujours appropriée dans le cas des grands projets?
    • Obtiendrait-on la cohérence et l'efficacité souhaitées par l'entremise d'une seule décision en matière d'EIE?
    • Cela aurait-il pour effet d'améliorer les décisions réglementaires subséquentes et l'harmonisation par rapport aux autres?

5.1 Les déclencheurs fédéraux sont-ils toujours pertinents?

Les participants ont reconnu les forces et les faiblesses des déclencheurs fédéraux du Canada et de l'approche sous forme de liste que l'on utilise ailleurs.

Les groupes de discussion ont fait ressortir une diversité d'enjeux liés à l'approche du Canada quant aux déclencheurs :

  • Les déclencheurs fondés sur les autorisations et sur les permis réglementaires peuvent engendrer une suite de déclencheurs pour toute la durée de vie du projet et éventuellement donner lieu à de nombreuses évaluations environnementales portant sur des projets de moindre envergure.
  • L'approche en matière de déclencheurs peut engendrer l'exclusion de ministères pourvus de mandats pour des dossiers susceptibles de subir des répercussions liées au projet (p. ex., exclusion de Parcs Canada).
  • Dans certaines situations, les déclencheurs peuvent engendrer une évaluation environnementale générée par le processus, dans le cadre de laquelle l'information fournie par le promoteur peut se révéler de mauvaise qualité, étant au service du processus plutôt que des enjeux fondamentaux.
  • Il existe des incohérences entre les bureaux régionaux de certains ministères, en ce qui a trait à leur interprétation par rapport à la présence ou non d'un déclencheur pour les projets et les types de projets particuliers. L'application de déclencheurs au début du processus peut constituer un défi s'il existe un désaccord sur l'existence ou non d'un déclencheur (désaccord émanant souvent des divergences entre les ministères au chapitre des renseignements exigibles).

Certains participants considèrent logique l'approche actuelle en matière de déclencheurs, soutenant que celle-ci capture tous les domaines de compétence fédérale. Cependant, d'autres soulignent que le déclencheur lié au financement, plus particulièrement, peut engendrer un chevauchement avec les autorités provinciales. On suggère que le déclencheur lié au financement soit réévalué et que l'on envisage la possibilité de limiter ce déclencheur aux EES.

Plusieurs participants se disent ouverts par rapport à l'idée d'une approche par liste, à l'instar de ce qui se fait en Australie et aux États-Unis, non sans évoquer, toutefois, les mises en garde suivantes :

  • L'utilisation de critères comme les « questions d'importance nationale » (que l'on utilise en Australie) nécessiterait une discussion et une entente stratégique de haut niveau.
  • Il faut que la liste soit claire pour être plus efficace. Plus particulièrement, une courte liste de « voies d'accès » (conditions d'inclusion) fondées sur le risque est préférable à une longue liste de « voies de sorties » (conditions d'exclusion).
  • Une approche par liste se révélera sans doute plus efficace dans un contexte d'évolution technologique graduelle, mais moins utile pour gérer les changements rapides liés à la technologie et à la nature des projets.

5.2 L'autoévaluation est-elle toujours appropriée pour les grands projets?

De nombreux participants profitent de l'occasion pour aborder certaines lacunes de l'actuel processus réglementaire, fondé sur une approche d'autoévaluation, en adoptant un modèle unique de prise de décision. On évoque les avantages éventuels suivants :

  • En se dotant d'un seul organisme d'évaluation pourvu de pouvoirs décisionnels, nous pourrions résoudre les actuels problèmes liés aux déclencheurs, puisque l'organisme détiendrait le mandat nécessaire pour déclencher une évaluation.
  • Les décisions réglementaires et le contrôle relèveraient toujours de l'organisme de réglementation, mais celui-ci serait davantage centré sur son mandat, ce qui pourrait contribuer à une réduction des délais.
  • Le fait d'éviter les situations faisant appel à de multiples autorités responsables pourrait donner lieu à une meilleure cohérence du processus dans tout le Canada (y compris en ce qui a trait aux consultations de la Couronne) et à une meilleure efficacité dans la prise de décisions.
  • La réalisation d'une seule évaluation environnementale pour l'ensemble du site peut éviter qu'une suite d'évaluations environnementales de moindre importance n'émane des déclencheurs réglementaires liés aux divers éléments du projet, au fil de son implantation.

Certains participants précisent qu'ils ne sont en faveur d'un modèle unique de prise de décision que dans la mesure où celui-ci engendre bel et bien une augmentation de l'efficacité, ainsi que le maintien ou l'amélioration du rendement du système, et non un transfert de responsabilités à des tiers.

Les participants reconnaissent également les éventuels désavantages d'un modèle unique de prise de décision. L'organisme créé pourrait devenir très gros et très inefficace et engendrer des conflits de compétence avec les provinces. Certains participants soulignent qu'un tel modèle unique de prise de décision fonctionnerait mieux s'il comportait une liste assez brève de projets d'inclusion (projets de haut niveau). Le coordonnateur fédéral des évaluations environnementales de l'ACEE pourrait jouer un rôle dans la prise de décisions dans le cadre de ce modèle.

D'autres idées sont également émises en ce qui a trait à la prise de décision :

  • Il serait envisageable de mettre sur pied plus d'organismes sectoriels, qui deviendraient les décideurs uniques dans chacun des secteurs, en s'inspirant du concept des organismes de réglementation de cycles de vie entiers, comme l'ONE et la CCSN.
  • Le gouvernement fédéral pourrait limiter sa compétence en matière d'évaluations environnementales aux questions transfrontalières, confiant par le fait même davantage de responsabilités à ce chapitre aux provinces et aux territoires.

Certains sont d'avis que la réalisation des évaluations environnementales devrait relever de la responsabilité de tous les promoteurs, à l'instar du modèle australien. Toutefois, d'autres expriment des inquiétudes quant à l'éventuel manque de surveillance ou d'analyse indépendante des décisions qui seraient prises dans le cadre d'un tel système.

Quelques participants suggèrent qu'à l'avenir, toute décision liée au choix de l'approche de prise de décision la plus appropriée en matière d'évaluation environnementale (autoévaluation ou organisme unique de prise de décision) soit fondée sur une analyse plus complète du cadre réglementaire. À leur avis, il importe en premier lieu de régler les autres enjeux, comme les déclencheurs.

6 Effets cumulatifs et évaluations régionales

Pour préparer le terrain à cette discussion, Robert Connelly présente un aperçu des effets cumulatifs et des évaluations régionales, abordant notamment les exigences de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEA) concernant les effets cumulatifs, les enjeux en matière d'évaluation des effets cumulatifs au niveau du projet et les éventuels avantages et répercussions de la réalisation d'évaluations régionales.

Dans le cadre de la discussion plénière qui a suivi, on souligne qu'il n'y a pratiquement pas eu de décisions des tribunaux ayant eu pour effet de définir davantage les effets cumulatifs en vertu de la LCEA. Un participant a également signalé que comme l'interconnexion constitue une dimension fondamentale de la plupart des cultures autochtones, les systèmes et les approches autochtones pourraient fournir de bonnes pistes en vue de la compréhension et de la définition des effets cumulatifs.

Les participants se sont penchés, en petits groupes de discussion, sur les questions suivantes :

  • Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle à jouer en ce qui a trait aux évaluations régionales dans le cadre desquelles de grands projets sont prévus?
  • Les évaluations à l'échelle des projets pourraient-elles être simplifiées, voire éliminées dans certaines conditions lorsque des évaluations régionales sont entreprises?
  • Devrait-il y avoir un lien législatif entre les évaluations régionales et les évaluations à l'échelle des projets afin de créer un incitatif pour la mise en œuvre d'évaluations régionales?

6.1 Le rôle du gouvernement fédéral dans les évaluations régionales

Les participants se sont déclarés très en faveur des évaluations régionales. Outre les avantages éventuels évoqués dans la présentation, les participants perçoivent les évaluations régionales comme étant des occasions :

  • de se regrouper et de consolider le savoir écologique traditionnel (SET) de la région;
  • de créer des liens avec les communautés et les intervenants dès le départ et de bâtir un environnement de collaboration et de partage des responsabilités;
  • de prédire les inquiétudes des intervenants avant la présentation de nouvelles propositions de projets.

Les participants, de façon générale, considèrent que le gouvernement fédéral devrait jouer un rôle dans les évaluations régionales impliquant la planification de grands projets. Toutefois, les points de vue divergent quant à la nature de ce rôle. Certains sont d'avis qu'il doit principalement s'agir d'un rôle-conseil dans les domaines où le gouvernement a des compétences relevant d'un mandat particulier (p. ex., les parcs nationaux, les pêches) ou d'une responsabilité comme les obligations fiduciaires à l'endroit des peuples autochtones. D'autres envisagent un rôle de gestion supplémentaire, en vue d'assurer la cohérence du suivi et de la diffusion de l'information. Des participants soulignent également que le rôle du gouvernement fédéral pourrait varier d'un endroit à l'autre et qu'il devrait être établi en fonction de la pertinence d'une collaboration fédérale.

La plupart des participants considèrent qu'il y aurait lieu de simplifier les évaluations au niveau des projets lorsqu'une évaluation régionale est entreprise. Seules quelques personnes, toutefois, évoquent la possibilité d'éliminer les évaluations au niveau des projets. Certains soulignent que si une évaluation régionale a été effectuée, l'évaluation au niveau du projet, dans la région visée, devrait être axée sur des mesures d'atténuation directement liées au projet.

Les avis sont partagés sur la nécessité ou non d'un lien législatif entre les évaluations régionales et les évaluations au niveau des projets. Certains participants suggèrent que les évaluations régionales soient réalisées en coordination avec une grande variété d'intervenants. Selon d'autres, les incitatifs d'ordre non législatif liés à la réalisation des évaluations régionales (p. ex., une meilleure efficacité dans le cadre des évaluations de projets, une meilleure base de données de référence et de meilleures relations avec les intervenants) suffiraient. Certains estiment qu'un lien législatif constituerait un meilleur incitatif et ciblerait les responsables de l'évaluation régionale. Ces participants suggèrent également un partage des responsabilités entre le gouvernement et l'industrie. Toutefois, on signale que dans les Territoires-du-Nord-Ouest, le lien législatif entre les plans d'aménagement et les évaluations de projets n'est pas toujours efficace et que l'on observe des réticences par rapport à l'approbation des plans d'aménagement en vue d'éviter les liens avec les projets.

7 Résumé et conclusions

7.1 Aspects à améliorer

Les participants appuient les objectifs et l'approche du BGGP, de même que les mesures à court terme entreprises jusqu'ici en vue de l'amélioration du processus fédéral de réglementation pour les grands projets de ressources.

L'atelier confirme la compréhension actuelle de certains aspects fondamentaux à améliorer, tels :

  • la nécessité de réformer le système de réglementation pour en faire un système axé sur le rendement et centré sur les résultats, clairement lié aux objectifs stratégiques;
  • une incertitude quant à l'établissement de la portée des évaluations environnementales et des projets, ainsi qu'aux délais qui en découlent;
  • un chevauchement des processus au sein du système fédéral, de même qu'entre celui-ci et les systèmes provinciaux et territoriaux.

Les participants ont ciblé certains aspects à améliorer dans le cadre du processus fédéral de réglementation pour les grands projets. Parmi les principales thématiques issues des discussions de l'atelier figurent les suivantes :

Nécessité de se centrer sur les enjeux fondamentaux

Plusieurs participants sont d'avis qu'un processus réglementaire mieux centré s'impose. Il faut un processus dans le cadre duquel on ciblera quelques enjeux fondamentaux dès le départ, pour ensuite les transmettre aux décideurs, en vue de guider les décisions prises dans le cadre du processus réglementaire. Cette nécessité de se centrer sur les enjeux fondamentaux est principalement évoquée comme étant une question d'efficacité, qui aurait également pour effet une amélioration du rendement.

Lacunes en matière d'orientations stratégiques : changements climatiques, énergie et viabilité écologique

Le processus fédéral de réglementation doit être bien arrimé. Il doit en outre viser, officiellement et explicitement, les objectifs stratégiques fondamentaux liés aux changements climatiques, à l'énergie et à la viabilité écologique, de façon plus générale. On reconnaît qu'il existe actuellement des lacunes en matière d'orientations stratégiques dans ces domaines, lacunes susceptibles d'affaiblir le rendement et l'efficacité du processus réglementaire de révision.

Le rôle du gouvernement fédéral dans la production de données et d'information d'ordre environnemental

De nombreux participants considèrent que le gouvernement a notamment comme rôle fondamental de fournir de l'information et des données complètes, fiables et normalisées sur l'état de l'environnement, de même que de fixer des normes environnementales. Ce rôle, soutiennent-ils, doit être renforcé.

Compétences des praticiens fédéraux en évaluation environnementale

On constate un manque de capacités et de compétences techniques chez les praticiens fédéraux en évaluation environnementale en ce qui a trait aux connaissances relevant particulièrement de régions, de projets et de secteurs donnés. On signale des exceptions, comme les compétences et l'approche régionale du MPO. Le manque de compétences, dans certains cas, rend les praticiens réfractaires au risque, ce qui se traduit par une lenteur du processus de prise de décision et une difficulté à se centrer sur l'essentiel.

7.2 Besoins en matière de recherche stratégique

Les participants énumèrent divers besoins en matière de recherche stratégique, à court et à long terme, en appui à l'amélioration du processus fédéral de réglementation pour les grands projets de ressources, dont les suivants :

À court terme

  • cibler et appliquer des seuils écologiques et des limites environnementales intérimaires;
  • compiler les leçons apprises et les bilans des projets antérieurs (aspects positifs et négatifs) en vue de repérer les enjeux critiques et les résultats du processus réglementaire, ainsi que d'examiner, dans chacun des cas, les forces et les faiblesses de la proposition de projet et du processus;
  • élaboration d'indicateurs et cueillette de données sur le rendement du processus réglementaire.

À plus longue échéance

  • révision des déclencheurs fédéraux liés à l'évaluation environnementale en vue d'améliorer le rendement et l'efficacité de cette étape du processus d'évaluation environnementale;
  • évaluation de la possibilité de recourir à la substitution de l'organisme de
    réglementation pour l'ensemble du cycle et, notamment, le concept de
    « l'autorité la mieux placée »;
  • élaboration d'indicateurs et de seuils écologiques cohérents;
  • examen des lacunes et des pratiques exemplaires en matière d'évaluation régionale et des moyens d'intégration de celle-ci au processus d'évaluation environnementale;
  • examen des raisons des variations dans le calendrier de réalisation des évaluations environnementales, comme les questions liées à l'établissement de la portée de l'évaluation, les décisions prises par les promoteurs, les exigences en matière d'information et le chevauchement du travail effectué dans le cadre du processus de révision
  • exploration et révision de modèles de gouvernance de remplacement pour les processus de révision réglementaire et l'évaluation environnementale (p. ex., un tribunal permanent de l'ACEE, semblable à l'ONE);
  • révision d'ensemble du cadre réglementaire fédéral, visant toutes les étapes, du premier contact aux permis finaux, de même que les exigences en matière de consultation.

À la fin de l'atelier, les participants se sont dits désireux de s'engager davantage, en collaboration avec le BGGP, en vue de l'amélioration du processus fédéral de réglementation pour les grands projets de ressources.

Annexe A – Ordre du jour

ATELIER SUR LES ENJEUX LIÉS À L'AMÉLIORATION DU SYSTÈME FÉDÉRAL DE
RÉGLEMENTATION ET SUR LA PORTÉE DE LA RECHERCHE

Centre de recherches pour le développement international (CRDI)
salle de conférence Pearson
8e étage, 150, rue Kent, Ottawa (Ontario)
Le 10 décembre, de 8h 45 à 16 h 15

Objectifs de l'atelier

  • cibler des aspects du système fédéral de réglementation pour les grands projets de ressources où des améliorations seraient souhaitables, à court terme (d'ici un an) et à plus longue échéance (dans les deux ou trois prochaines années);
  • cibler les besoins à court terme et à plus longue échéance en matière de recherche stratégique en vue de soutenir les améliorations souhaitées.

Contexte

Le Bureau de gestion des grands projets (BGGP) de Ressources naturelles Canada dirige actuellement un travail de collaboration visant l'amélioration du rendement de l'ensemble du système de réglementation pour les grands projets de ressources au Canada. Un volet fondamental de cette initiative consiste à effectuer des travaux de recherche et d'analyse portant sur des orientations stratégiques, réglementaires et législatives, à court terme et à plus longue échéance, visant à améliorer le processus fédéral. En cherchant à mettre de l'avant des améliorations au système de réglementation, cette initiative analysera l'ensemble du système, du début à la fin (de l'étape précédant la soumission à celle du suivi et du contrôle).

8 h 45 Mot de bienvenue
(Jill Baker, au nom du sous-ministre adjoint du BGGP, Phillip Jennings)

9 h Aperçu de la recherche stratégique liée au BGGP
(Jill Baker, directrice du BGGP)

9 h 15 Le processus fédéral de réglementation : aperçu du système actuel
(Robert Boulden, Boulden Environmental Consulting)

9 h30 Discussion sur les actuels processus de réglementation (plénière)
Le résultat escompté en matière d'amélioration du système fédéral de réglementation consiste en l'obtention d'un système efficace, rentable, responsable, transparent, diligent et prévisible.

Dans le cadre de l'actuel système fédéral de réglementation :

  1. Quels sont les éléments qui fonctionnent bien?
  2. Qu'est-ce qui gagnerait à être amélioré (à court terme)?
  3. Qu'est-ce qui doit être changé (à plus longue échéance)?

10 h Questions réglementaires essentielles sur lesquelles doit se pencher le BGGP (en petits groupes)

  • Selon votre expérience (d'ordre général ou davantage axée sur un secteur en particulier), quelles sont les problématiques fondamentales qui entravent actuellement le rendement et l'efficacité du processus fédéral de réglementation?
  • Quelles initiatives, actuelles ou projetées, des ministères ou des organismes constituent des étapes positives en vue d'une amélioration de la situation?

10 h 45 Pause

11 h Besoins en matière de recherche liée à des problématiques fondamentales en matière de réglementation (petits groupes)

  • En fonction des enjeux ciblés plus tôt en matière d'amélioration de la réglementation, quels sont les besoins à combler en matière de recherche et d'analyse stratégique pratique :
    • À court terme (d'ici un an)?
    • À plus longue échéance (dans les deux ou trois prochaines années)?
    • Que percevez-vous comme étant des priorités?

11 h 45 Rapport des discussions en petits groupes de l'avant-midi

  • Enjeux fondamentaux au chapitre de la réglementation
  • Besoins en matière de recherche

12 h 15 Dîner

13 h Approches des fédérations en matière d'EIE : discussion sur les approches en ce qui a trait aux déclencheurs et à la prise de décision
(Robert Connelly, Connelly Environmental Assessment Consulting)

13 h 15 Discussion sur les approches adoptées à l'étranger : des leçons pour le Canada (petits groupes)

  • Les déclencheurs fédéraux pour les évaluations environnementales sont-ils toujours
    pertinents?
    • Comment les projets révisibles peuvent-ils faire l'objet d'un déclenchement suffisamment hâtif pour éviter les retards liés à leur évaluation?
    • Les autorités responsables peuvent-elles faire meilleur usage du processus de l'EIE pour recueillir de l'information et ainsi réduire le temps dont elles ont besoin pour les permis, les autorisations ou les décisions liées au financement?
    • Les déclencheurs engendrent-ils l'inclusion de trop nombreux projets de moindre envergure?
  • L'autoévaluation est-elle toujours appropriée pour les grands projets?
    • -Obtiendrait-on la cohérence et l'efficacité souhaitées par l'entremise d'une seule décision en matière d'EIE?
    • Cela aurait-il pour effet d'améliorer les décisions réglementaires subséquentes et l'harmonisation par rapport aux autres?

14 h 15 Effets cumulatifs et évaluation régionale (plénière)
(Robert Connelly, Connelly Environmental Assessment Consulting)

14 h 30 Discussion sur les effets cumulatifs et l'évaluation régionale (petits groupes)

Les évaluations régionales offrent la possibilité d'améliorer l'évaluation des effets cumulatifs par l'entremise de seuils et de plans d'aménagement pour différents scénarios de développement.

  • Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle à jouer en ce qui a trait aux évaluations régionales dans le cadre desquelles de grands projets sont prévus?
  • Les évaluations à l'échelle des projets pourraient-elles être simplifiées, voire éliminées dans certaines conditions lorsque des évaluations régionales sont entreprises?
  • Devrait-il y avoir un lien législatif entre les évaluations régionales et les évaluations à l'échelle des projets afin de créer un incitatif pour la mise en œuvre d'évaluations régionales?

15 h 30 Pause

15 h 45 Rapport des discussions en petits groupes de l'après-midi

  • Approches liées aux déclencheurs et à la prise de décision
  • Effets cumulatifs et évaluation régionale

15 h 15 Conclusions et étapes à venir

Annexe B — Liste des participants

Mme Jill Baker, Ressources naturelles Canada

M. Jeff Barnes, Jacques Whitford

M. Robert Boulden, Boulden Environmental Consulting Mme Kathleen Cavallaro, Ressources naturelles Canada

M. Len Coad, Conference Board du Canada

M. Michael Connell, High Park Group

M. Robert Connelly, Connelly Environmental Assessment Consulting

M. Roger Constantin, Ressources naturelles Canada

M. Steve Coupland, Association nucléaire canadienne

M. Mark Dallaire, Commission canadienne de sûreté nucléaire

Mme Ginny Flood, Pêches et Océans Canada

Mme Cathy Gee, Pêches et Océans Canada

Mme Jennifer Grant, Institut Pembina

Mme Bonnie Gray Wallace, Wolfwillow Inc. Consulting

M. George Greene (animateur), Stratos

M. Pierre Guimond, Association canadienne de l'électricité

M. Steven Hazell, Sierra Club Canada

M. David Huggill, Association canadienne de l'énergie éolienne

Mme Lisa Jackson, Ressources naturelles Canada

Mme Brenda Kenney, Association canadienne de pipelines d'énergie

Mme Heidi Klein, Gartner Lee

Mme Arlene J. Kwasniak, Université de Calgary

Mme Ginnette Lajoie, Autorité régionale crie

Mme Justyna Laurie-Lean, Association minière du Canada

M. John Masterson, Association canadienne des producteurs pétroliers

M. Bram Noble, Université de la Saskatchewan

M. James O'Mara, Metrolinx Mme Kim Pawley, Transports Canada

M. Stefan Reinecke (animateur), Stratos

M. William (Bill) Ross, Université de Calgary

Mme Ila Smith, Agence Parcs Canada

M. Tim Smith, Agence canadienne d'évaluation environnementale

M. Robert Steedman, Office national de l'énergie

Mme Elizabeth Swanson, TransCanada PipeLines

M. Al Vachon, Agence canadienne d'évaluation environnementale

Mme Peigi Wilson, LL.B., avocate et procureure

M. Ed Wojczynski, Association canadienne de l'hydroélectricité

M. Bruce Young, Agence canadienne d'évaluation environnementale

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